从法律层面进一步解释完善选举制度
(律政司司长郑若骅资深大律师)
(原文载於2021年4月12日《经济日报》)

全国人民代表大会常务委员会(全国人大常委会)三月三十日通过新修订的《基本法》附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》,目的是建立一套符合「一国两制」制度体系丶符合香港实际情况丶落实「爱国者治港」的政治体制。

对於有人断言指通过的新修订「违反《联合声明》」或「违反国际责任」,以下将解释这些充满政治偏见的指控是完全错误和毫无根据。

(一)宪制秩序和历史背景

全国人民代表大会(全国人大)是中国的最高国家权力机关,负责监督《宪法》的实施和决定特别行政区的设立及其制度。香港特别行政区的选举制度是宪制秩序的重要组成部分,并属中央事权。当有需要完善选举制度时,全国人大根据《宪法》既有权力亦有责任这样做。

毫无疑问,每个地方都有不同的历史丶文化和政治背景,因此在设计和完善选举制度方面,并没有一种灵丹妙药适用於每一个地方。全国人大常委会根据全国人大授权,在修订《基本法》附件一及附件二时,已经考虑到香港的实际情况。

再者,《基本法》第四十五条和第六十八条规定根据香港的实际情况和循序渐进的原则达至普选的目标依然保持不变。

基本法起草委员会主任委员姬鹏飞1990年对《基本法》草案作出解释时指出:「香港特别行政区的政治体制,要符合『一国两制』的原则,要从香港的法律地位和实际情况出发,以保障香港的稳定繁荣为目的。为此,必须兼顾社会各阶层的利益,有利於资本主义经济的发展;既保持原政治体制中行之有效的部分,又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。」这解释了为何是次修订的总体设计是希望形成一套符合香港实际情况丶有香港特色的新的民主选举制度。

事实上,在1976年,当英国将《公民权利和政治权利国际公约》适用在香港时,就第二十五条(丑)款可能要求在香港设立经选举产生的行政或立法机关,保留不实施该条文的权利。岑耀信勋爵最近在《泰晤士报》亦撰文指出:「香港从来没有民主,但法治一直存在」。

(二)《联合声明》

在《联合声明》的谈判过程中,已故锺士元博士在其回忆录《香港回归历程》指出英国实际上注意到在附件一(中国政府对香港的基本方针政策的具体说明)中,「立法机关将由选举产生」一句的「选举」前删除「直接地区」,而英文文本中的「选举」(elections)是采用了众数,意味可能有混合模式选举。《联合声明》完全没有提及普选,普选只是由《基本法》第四十五条和第六十八条规定。

(三)一般做法

欧洲人权法院一再强调,每个欧盟国家对参选资格订立规则时,都享有酌情判断权,采用不同方法。在Ždanoka v Latvia一案中,法院认为:「组织和运行选举制度的方式多元,而欧洲各地的历史发展,文化多样性和政治思想等方面亦各有差异。每个缔约国均有权按本国的情况塑造自身的民主愿景」和「任何选举法都必须根据有关国家的政治发展情况进行评估」

原讼法庭在黄轩玮 诉 律政司司长一案中裁定,在考虑限制投票权和被选举权时,「法院必须考虑到香港政治发展的历史和现状」「…因应外国的政治和历史发展而就该国的类似限制作出的判决,对於决定在香港应实现的适当平衡,没有多大帮助。」

在评估基於国家安全理由对选举权作出限制的相称性时,应考虑《香港国安法》第二条:「关於香港特别行政区法律地位的香港特别行政区基本法第一条和第十二条规定是香港特别行政区基本法的根本性条款。香港特别行政区任何机构丶组织和个人行使权利和自由,不得违背香港特别行政区基本法第一条和第十二条的规定。」

上述解释应可消除大家对全国人大的有关决定和全国人大常委会对《基本法》附件一和附件二的修订引起的不必要误解。海外国家应尊重中国行使主权,在不干涉原则下,不应干预中国的内政。